如何做强中国石油业，这10个两会议案指出了方向

2017-03-20   来源： 网友评论 0 条

    刚刚过去的2016年，可谓是油气企业最难熬的一年，油田企业、工程企业的亏损都进一步加大，有的甚至危及生存。“罪魁祸首”既是低油价，又是高油价时期过快上涨的成本。

两年多来，油气企业无不推出各项举措，调整企业战略，降本增效。

“现在‘三桶油’基本垄断了从采购、炼油到销售的整个系统，没有人和它竞争，到最后还说自己亏损，反正都是它自己说了算。”

“我有数据，国内大部分的炼油厂都是亏损的。你知道我们每年的税负多少吗？你知道油企能留下多少用于自身再发展吗？你知道油气勘探过程中，油气企业承担的投资风险有多大吗？”

每一年两会的小组会上，不乏这样的讨论。

广大石油人也围绕多个方面积极讨论，期待两会更多利好消息。“国企改革过程中，员工工作是否调整，特别是‘三供一业’移交问题，员工如何安置？”“如何在行业寒冬中让大家保持信心？”“很多石油人常年在外，随迁父母的医疗养老和子女的教育问题如何解决……”

今年两会，石油人发出了很多声音，这些建言献策，一定程度上给出未来政策走向的蛛丝马迹。两会刚刚收官，石油link为您梳理两会上关于石油的重要提案议案。

设立油气资源风险勘探基金

2014年至今，国际油价暴跌并持续低位运行，石油企业经营效益大幅下降，勘探开发投入明显减少，对石油工业的持续发展带来严峻挑战。统计表明，2016年全国原油产量降至1.98亿吨左右，比上年下降6.6%，原油进口量比上年增长14%，原油对外依存度由2015年的60%上升到65%。

针对持续低油价对石油工业的冲击和国家能源保障需求，全国人大代表、中国石化油田勘探开发事业部主任孙焕泉告诉石油link记者，建议国家出台相应支持政策，促进石油工业持续健康发展。

油气资源是石油企业赖以生存的根基，油气资源勘探具有高投入、高风险的特点。鉴于低油价下石油企业盈利能力明显下降，资源勘探面临投资瓶颈。孙焕泉建议，设立油气资源风险勘探基金。从保障我国中长期能源安全和石油企业持续有效发展的角度出发，建议国家设立油气资源风险勘探基金，鼓励企业加大勘探力度，促进我国油气行业持续有效发展。

财税政策方面，孙焕泉也结合国际情况提出建议。综合运用财税政策支持低品位资源开发，是世界上各产油国的通行做法。为充分挖掘低品位油气资源潜力，美国、加拿大、印度尼西亚等国家建立了资源耗竭补贴制度，设立专门的资源耗竭补贴基金，同时，实行低品位老油田税收优惠政策，支持低品位油气资源的勘探开发。

对于低油价下油田企业城镇土地的使用，孙焕泉认为，应延续对油气生产企业土地使用税减半征收的优惠政策，同时，根据油气生产用地实际，合理确定土地使用税征收范围，对于油田企业已向当地国土资源部门提交退出申请的土地，不纳入当期土地使用税征收范围。

加快推进页岩气产业发展

页岩气作为一种新型清洁能源受到全球高度关注，2012年前仅在地质条件相对稳定的北美地区获得成功开发。与北美相比，虽然我国海相页岩气资源丰富，但开发地表环境差、地质条件复杂，实现商业开发面临诸多世界级难题：一是缺乏成熟的页岩气开发理论和评价技术；二是缺乏页岩气商业开发配套优快钻井与压裂增效关键工程工艺技术；三是关键装备、工具和材料受制于国外公司，导致开发成本居高不下；四是在人口密集、喀斯特地貌条件下实现高速高效绿色开发面临诸多挑战。

国家《天然气发展“十三五”规划》明确要加大页岩气等低品位、非常规天然气科技攻关和研发力度，力争2020年页岩气产量达到300亿立方米。

 “建议国家出台激励政策，对于掌握核心技术、具备开发能力、示范区建设通过验收的页岩气建设单位，给予同等规模新的勘探开采矿权区块，并下达新的任务要求，让其承担新的示范建设任务，发挥形成的勘探开发优势，推动页岩气产业加快发展。”全国人大代表、江汉石油管理局局长、江汉油田分公司总经理孙健在接受记者采访时说。

孙健所在的江汉油田承担建设的国家级页岩气示范区、示范基地——涪陵页岩气田建成70亿立方米生产能力，在页岩气勘探开发技术、生产组织管理、关键装备研发、开发管理人员培训等方面皆有不俗的探索。

在探索页岩气开发基本规律方面，形成了页岩气藏工程管理体系，试采结果表明，单井经济可采储量能够满足商业开发需要。江汉油田初步形成页岩气藏综合评价技术、水平井优快钻井技术、长水平段分段压裂技术、试采开发配套技术、绿色开发配套技术等技术体系。江汉油田还在推进页岩气开发关键装备和配套工具国产化。

建设石化自贸试验区及国家石化基地

全国人大代表、中科炼化总经理余夕志明确提出：应将中国石化茂湛基地纳入国家石化产业基地规划，建设东海岛粤西石化自贸试验区。

去年7月，为落实党中央、国务院调整优化重大生产力布局战略部署和推进供给侧结构性改革要求，应对炼油产能严重过剩、加快产业升级，规划实施炼化基地化发展战略，中石化在茂湛等地区打造4个世界级炼化基地，并启动茂湛基地建设。去年12月20日，中科炼化一体化项目全面开工。

2001年中国与东盟启动自贸区谈判以来，经过10多年的发展，目前我国自贸区建设已初步形成了周边自贸平台和全球自贸区网络。特别是，2013年9月我国自贸试验区建设工作启动以来，上海、广东、天津、福建４个自贸区在投资、贸易、金融、创业创新等方面进行探索。去年8月，国务院决定新设7个各具特色的自贸试验区，湛江已列为国家“一带一路”海上合作战略支点，是国家面向东盟开放的重要门户，湛江东海岛相对新加坡自贸区（裕廊工业园区）、马来西亚伊斯干达自贸区具有自然环境、成本、产品销路、人才资源、金融服务和资金等方面的优势。

因此，他建议国家考虑依托粤西地区天然区位优势和成熟的炼化生产能力，在东海岛建设以化工原料和产品为核心的自贸试验区，纳入广东自贸试验区，支持国内企业参与国际竞争，吸引国际化工公司进驻，重点加强与东盟等国的贸易往来，进口低成本的资源型、能源型商品，同时出口化肥农药、塑料橡胶制品以及精细化工产品。

全球大型石化基地炼油规模普遍在4000万吨级以上，最大的新加坡裕廊达到6300万吨/年。因此，为发挥规模效益，应制定国家层面的区域炼油中长期发展规划，指引产业在基地内聚集。我国炼油产业基地布局规模宜在4000万吨/年以上，并且应不铺新点，优先考虑现有炼化一体化企业，充分依托长三角、珠三角和环渤海湾三个大型区域性炼化企业集群，发挥好临港靠海近市场等优势，提升产业集约化、规模化、一体化水平。

打好化解炼油产能过剩主动仗

我国炼油业已进入转型升级、由大做强的关键时期，中国炼油业的发展应从过去的靠产能扩张、投资拉动的粗放型发展，转向靠结构调整、技术创新的集约化发展，采用先进技术打造“智能型炼厂”，努力提高国际竞争力，打好化解炼油能力结构性过剩问题的主动仗。

因此，全国人大代表、天津石化总经理李永林提出，要收紧对大炼油项目的审批，控制好产能扩张，优化区域布局。全国炼油能力控制在与市场需求匹配略宽松的总量，在化解炼油能力结构性过剩的问题上要积极打好主动仗，不要走盲目发展扩能过剩再化解再淘汰的被动浪费之路。积极进行产业升级，而不是单纯的扩张产能，对获得进口原油使用权的地炼进一步加强监管，未经国务院投资主管部门核准一律不得再新建、改扩建炼油装置。

鉴于地炼获得进口原油使用量已超过7000万吨，规模已很大，加之将全面展开运作，一季度青岛港口原油进口量同比上升70%，相关的问题和矛盾将会逐步显现。因此，他建议适度放缓原油进口权放开推进节奏。成品油进出口主要发挥季节性，品种性调节作用，鼓励原油进口企业建立进口协调合作机制，尽量避免石油资源“大进大出”。建议适度放缓审批节奏，对实际运行效果及时评价总结，再行推进。

完全放开原油进口权，我国巨大的石油需求可能会成为靶子，海外市场竞争加剧，缺乏统一的议价能力可能导致国家整体利益受损。政府应鼓励获得进口原油使用权的地炼企业能够与现有国有企业通力协作，建立进口协调合作机制，减少多头对外，避免出现恶性竞争的局面。

中国炼油业的发展应从过去的靠产能扩张、投资拉动的粗放型发展转向靠结构调整、技术创新的集约化发展，引导向大型化、园区化、绿色发展，采用云计算、互联网+、大数据等先进技术打造“智能型炼厂”。采用先进技术实施升级改造，发展低成本实现油品质量升级的技术与工艺组合，改进炼油工艺与装备，提高对劣质原油的适应性，提高炼油工业副产资源的综合利用水平。

同时，要加强税收监管，塑造公平竞争的市场环境。地炼获得原油进口权，加工量势必大幅增加，国内成品油供大于需的形势将加剧，加之新能源汽车等替代能源加快发展，外资炼油权益产能继续上升，市场竞争将更趋激烈。政府需要在税收、安全环保、油品标准等多方面加大监管力度，多方面引导地炼等企业规范运作，加大力度打击偷税漏税等违法行为，创造公平竞争的市场环境。

以中央专项转移支付解决好“城围石化”

近年来，随着我国城镇化进程的持续快速推进，过去一批曾远离城市的炼化企业被城镇包围，或靠近城市主体功能区，成为城市型炼化企业。而石化企业的产品质量升级必须进行装置改造，按照国家法规要求，需设置安全防护距离，对安全防护距离内的居民进行搬迁。由于各企业实现的税收只有很少部分留在地方，其他均为中央财政收入，地方政府作为搬迁责任主体，面临着搬迁工作难度大、工程量大、资金需求量大等问题，尤其是面临巨大的财政压力。

为此，余夕志建议，加大中央对地方财政的专项转移支付力度，解决好炼油企业产品质量升级安全防护距离内居民搬迁安置工作这项民生大事。

加强成品油市场监管刻不容缓

成品油是关系国计民生的重要商品，关系整个国民经济的健康运行，关系国家绿色发展重大战略。但由于监管缺失，有一部分社会经营单位存在不按要求同步推进质量升级、违规销售非标准油品等乱象，不仅扰乱了正常的市场秩序，还使成品油质量升级对大气污染的治理作用大打折扣。

在依法治国重大战略部署全面推进的大背景下，市场监管力度亟待加强。全国人大代表、中国石化集团公司党组巡视办主任、湖南石油分公司总经理潘桂妹建议，要形成市场整治常态化。

成品油质量升级工作政策性强、涉及范围广、需要协调的部门和环节多，国家强势主导和各级政府强力推进是成功的关键。要对成品油质量升级项目审批开通“绿色通道”。成品油质量升级项目政府报批流程长，加之重点关键设备订货周期长、投资额度大，企业资金十分紧张。为确保成品油质量升级步伐的顺利推进，建议国家能够加大对炼油企业成品油质量升级项目的政策扶持力度，出台提高贷款贴息的金融政策，开辟环评、安评、节能、职业卫生等行政许可审批绿色通道，简化审批流程，提高审批效率，为成品油质量升级项目加快推进、合规建设创造有利条件。

此外，要多层次整治市场环境。专项整治和发动群众相结合，重点查处未经许可擅自建设的加油网点和成品油储油设施和质量不合格的油品，与标号、标识不相符的油品，国家明令淘汰并停止销售的油品。打击成品油领域涉税违法犯罪活动，对违法生产销售普通柴油、非标号油，以及变票或不开发票等偷逃消费税行为进行严厉打击制裁。

规范成品油市场秩序

据统计，国有炼厂加工吨油的税费为1500-1600元，而地方炼厂吨油税费在几百元不等，少的吨油税费仅有100-200元。如此大的税收成本差异，导致一些成品油的价格出现严重扭曲，干扰了国有炼厂正常的生产经营，也造成了国家税收的重大损失。规范成品油市场秩序，避免国家税收损失，显得尤为重要和迫切。

为此，全国人大代表、中国石化九江石化公司党委书记王彪在接受记者采访时明确提出：必须依法规范成品油市场秩序。他建议要营造公平的税收环境。加快推进税制改革，健全税收分享体制，后移消费税征收环节，建立税收异常风险评审制度，严格消费税抵扣行为评估，严厉打击偷逃税行为，营造公平竞争的税收环境。

同时，要提高油品市场准入门槛。目前，国有炼厂已完成油品质量升级改造，而部分地方炼厂油品质量还未能完全达标，但其利用低成本等优势，使劣质油品混入市场，既影响了环境，又扰乱了市场。这就需要提高油品市场准入门槛，并加强对油品市场的质量监管，遏制非标油品。

在调整成品油消费税征收环节上，要实行价税分离。我国成品油消费税当前存在的问题，主要是由于在生产环节征收造成的，王彪建议参照国际上大多数国家的做法，消费税改在油品零售环节征收，由价内税改为价外税，在发票开具中价税分离予以列明。

此外，要中央与地方共享消费税。消费税属于中央税种，须全额上缴中央财政，影响了地方政府协税护税的积极性，地方政府从自身利益考虑，在成品油消费税征收管理方面主动配合愿意不强。消费税改为零售环节征收后，征收点急剧增加，更加需要地方政府在征收管理方面积极配合和帮助，因此建议将成品油消费税由中央独享税改为中央与地方共享税。此举不仅能够使地方政府获取一部分财政收入，调动地方政府共同打击逃税行为的积极性，提高地方政府协税护税的力度，减轻税收部门的征管压力，还可以缓解成品油消费地与税收实现地之间的背离，促进税收收入在地区间的公平分配。

加强监管，莫让“轻循环油”成偷逃税漏洞

受暴利驱使，2015年以来沿海地区以“轻循环油”名义变相进口柴油的现象愈演愈烈，进一步加剧了国内成品油市场的不公平竞争，并造成国家税收的巨额流失。据海关部门统计，去年1-9月轻循环油累计进口322万吨，同比增长194%。广州、杭州、青岛、南京四个口岸进口的轻循环油占到了94%，并主要流向浙江、广东、山东、江苏、广西等华东、华南地区的成品油市场。仅2017年初，广州海关就查证一涉案团伙涉嫌走私进境轻循环油107万吨，案值达50.8亿元。

因此，全国人大代表、茂湛炼化一体化领导小组组长、茂名石化总经理、中科炼化总经理余夕志在接受记者采访时说，应全面加强轻循环油进口监管，维护我国成品油市场秩序。

轻循环油作为柴油基础油的一种，经过加氢脱硫等工艺可加工成柴油，用于调和柴油或直接用作船用燃料。海关税则号为“27079990”，由于该税则号进口免征消费税，部分贸易商通过该税则号大量进口“轻循环油”。随着调和油商加工工艺的不断优化，目前轻循环油在东南亚原产地就已经调和好，进口后可直接供海上船舶使用。

这样就导致了国家税收流失并严重冲击成品油正常流通秩序。一是国家税收流失。二是加剧了国内成品油市场的不公平竞争。三是严重影响国家油品质量升级效果和国家大气环保战略的实施。 为此，余夕志建议，请国家财政部、税务总局取消轻循环油进口税则号“27079990”；如不能取消税则号，则要求“27079990”税则号项下进口产品须比照柴油征收1.2元/升的消费税和相应的进口关税。

他建议国家海关总署、财政部、税务总局等相关部门严查进口“轻循环油”原产地证，并对进口主体资质、资源流向、二维码发票进行追溯核查，堵塞进口“轻循环油”偷逃税收的漏洞。

针对近年来社会投机商不断变换品名，先后以“动力煤油”、“稀释沥青”、“轻循环油”等名义变相进口成品油，税收漏洞始终存在，严重扰乱了国内成品油市场秩序，造成国家税收流失的现状，建议国家对液态石油产品全征消费税，并加强产品的流向监控，对合规合法非应税产品实施先征后返政策。

系统性编制危化品罐区安全规范

我国经济发展过程中，石油加工和危险化学品生产规模不断扩大，其原料、中间产品和产成品的储存量持续增加，建成了一批大型液体危险化学品储罐。这些大型石油储罐区，储存大量易燃易爆介质，油罐布置相对密集；周边石油化工企业聚集，物料流通量大，一旦发生火灾、爆炸事故就有可能形成连锁灾害事故，不仅对罐区内设施、环境、人员生命以及财产安全造成重大损失，而且往往易引发大面积环境污染等次生灾害事故，严重威胁周边区域人民的生命安全。

因此，液体危险化学品罐区从选址、设计、建设、运行、维护全生命周期的安全规范都应形成完整的体系有关。罐区事故的发生是一个系统性问题，应从系统安全的角度，从安全技术和安全管理两个方面，提出涵盖液体危险化学品罐区整个生命周期的安全要求。

针对这种情况，全国政协委员、中国工程院院士曹湘洪建议，由国家部门牵头消除部门分头管理的障碍，组织有关单位认真研究国内外危险化学品罐区安全规范的差异，学习借鉴国外的先进经验，从液体危险化学品罐全寿命管理的要求出发，通过顶层设计明确系统性安全规范清单，实施分工负责抓紧编制我国系统性液体危险化学品罐区安全规范，形成涵盖液体危险化学品罐全寿命周期的系统性安全规范，成为消除液体危险化学品罐区安全隐患的法规性文件。

推动国内油气资源合作开发

胜利石油管理局局长、胜利油田分公司总经理孔凡群对记者说，上世纪80年代以来，我国先后制定并修订《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》等法规，推动了国有石油企业规范有序地对外合作开发石油资源。但对内合作开发石油资源方面，仍存在一些障碍和问题，制约合作开发，建议尽快完善对内合作开采石油资源的政策法规，进一步促进油气领域国企民企开展合作。

孔凡群认为，目前对内合作开发石油资源主要存在三个方面问题。

首先，合作行为缺少法规细则的规范和权益保障。尽管吸引民营资本参与油气市场的政策推动力度较大，但还缺乏操作性细则和相应的法规进行规范，合作双方的权利义务得不到有效保障。

其次，油气储量资产缺少规范的价值认定。在以往的国内合资合作中，油田企业主要以前期勘探开发投入作价入股。“目前来看，这种方式不能客观公允地反映油气资源价值，存在国有资产流失的风险，也影响了石油企业开展合作的积极性。”孔凡群说。

三是油气矿业权难以流转。由于我国法律对油气矿业权的取得和流转进行严格限制，民营企业难以进入油气开采领域，油气资源难以通过市场进行有效配置。

他建议，研究制定国内合作开采油气资源法规。建议参照对外合作的相关法规，研究制定国内合作开采油气资源的法律规范，明确油气勘查开采市场的准入和退出条件、合作经营范围、合作方式等条款，使国内石油资源合作开采有章可循、有法可依。

此外，建立油气储量价值评估管理体系。建议国家明确储量价值评估管理的主管部门，研究建立符合我国实际需求的油气储量价值评估方法，形成公平合理的评价标准，出台油气储量价值评估规则；建立和完善具有法定资质的第三方储量价值评估机构；条件成熟后，建立全国储量资产交易中心，并逐步与国际接轨。

他还建议修改《矿产资源法》及配套法规，放宽油气矿业权取得、转让的限制，扩大油气开采市场参与主体；建立公开透明的油气矿业权转让市场，为交易活动创造便利和规范运作的条件，逐步形成以市场竞争为主的矿业权转让机制。

油气体制改革方案即将出台

“油气体制改革方案已经获通过，发布实施指日可待，预计就在两会后。”国家能源局局长努尔·白克力在两会上接受采访时透露，届时国家发改委和国家能源局将研究制定勘探开采、管网运营等方面配套文件，以及综合改革试点方案和专项改革实施方案，积极稳妥开展试点工作。

继电力领域之后，“破垄断”之风正刮向油气领域，新一轮油气改革下全产业链将迎来变局。有人说，这一改革将对民营油气、油田服务和地炼企业形成一定利好，同时天然气价格整体存在下调空间，下游工业用户、分销商或受益。包括三桶油在内的油企都在加速谋划备战。石油人的建言献策，为企业也能提供不错的思路。